Stiftung
Archiv Schnüffelstaat Schweiz (ASS)
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Bern, den 30. April 2004
Bundesamt für Verkehr
Bollwerk 27

3001 Bern

Vernehmlassung zum Bundesgesetz über den Sicherheitsdienst der Tranportunternehmen (Vernehmlassungfrist 30. April 2004)

Sehr geehrte Damen und Herren

Die Stiftung Archiv Schnüffelstaat Schweiz wird im folgenden nicht zur gesamten Bahnreform 2 Stellung nehmen, sondern sich weitgehend auf den Entwurf eines Bundesgesetzes über den Sicherheitsdienst der Transportunternehmen beschränken - einen Entwurf, den wir für absolut ungenügend halten.

Kriminalität als Legitimationsfloksel

Die - falsche - Voraussetzung, die den Entwurf begründen soll, ist ein pauschal behaupteter Anstieg von Kriminalität und Gewaltbereitschaft. Mit dieser Behauptung reiht sich der Entwurf in die Vielzahl von Sicherheitsgesetzen, -verordnungen und - initiativen auf eidgenössischer und kantonaler Ebene ein, die die Schweiz in den letzten zehn Jahren erlebt hat. Typisch ist hier die Vermischung von "objektiven" Straftaten und "subjektivem" (Un-) Sicherheitsgefühl.

Was die "objektive" Seite angeht, ist hier zunächst festzuhalten, dass es in und an Anlagen des öffentlichen Verkehrs immer Straftaten gegeben hat. Ob sich jedoch eine tatsächliche Steigerung feststellen lässt, ist sehr zu bezweifeln. Bekanntlich steigt die Zahl der registrierten Delikte fast automatisch, je mehr Polizei bzw. Sicherheitspersonal zur Kontrolle und damit zum Registrieren von Straftaten eingesetzt werden. Dennoch zeigt auch der „Litra"-Bericht 2003/2004 ein wenig dramatisches Bild: Bei der Mehrzahl der registrierten Delikte im Bereich der Bahnen handelt es sich nach wie vor um Sachbeschädigungen. Hinzu kommen vor allem Schwarzfahren sowie „Pöbeleien", d.h. allgemeine Ordnungsstörungen. Was den Konsum von Drogen - klarer gesagt: das Rauchen von Joints in den späten Zügen - anbetrifft, hat das Bahnpersonal bisher begrüssenswerterweise einen sehr rationalen und an die jeweilige Situation angepassten Umgang gezeigt, der u.a. davon abhängig war, ob sich andere Personen im selben Abteil belästigt fühlten. Wenn es um Aggressionen geht, müsste man sich wohl eher mit dem Konsum der legalen und im Zug (Minibar, Speisewagen) verkauften Droge Alkohol auseinandersetzen. Cannabisprodukte haben dagegen bekanntlich eine eher besänftigende Wirkung.

Dass es früher wie heute tätliche Angriffe gegen Bahnangestellte gab und gibt, soll hier nicht bezweifelt werden. Die Umwandlung von Angriffen auf Bahnangestellte in ein Offizialdelikt ist aber nichts anderes als symbolische Politik. Angriffe, Raufhändel, Tätlichkeiten und Körperverletzungen (Art. 122, 123, 126, 133, 134 StGB) sind bereits heute Offizialdelikte - egal, ob sie sich nun gegen Bahnangestellte oder andere Personen richten. Gewonnen wird damit nichts.

Was die "subjektive" Seite betrifft, ist hier daran zu erinnern, dass Unsicherheitsgefühle staatlich mitproduziert werden. Wer ständig den Anstieg von Gewalt und Kriminalität beschwört, braucht sich nicht zu wundern, dass sich Teile des Publikum ängstigen. Vermehrte Präsenz von Polizei oder Sicherheitsdiensten signalisiert für viele Menschen Gefahr. Martialische Uniformen und Schnürstiefel sind für grosse Teile der Bevölkerung das Zeichen dafür, dass „etwas passiert" ist oder gleich passieren wird. Das gilt für Bahnhöfe oder Züge genauso wie für andere Bereiche des öffentlichen oder öffentlich zugänglichen Raums. Gerade in den grossstädtischen Bahnhöfen treten jedoch sowohl Bahnpolizisten als auch Stadt- oder Kantonspolizeien kaum mehr in den normalen Uniformen auf. Sie verstärken mit ihrem Einsatz Unsicherheitsgefühle bei Teilen der Bevölkerung, anstatt sie einzudämmen und Vertrauen zu schaffen.

Hinzu kommt, dass viele Bahnhöfe in den vergangenen Jahren zu Konsumtempeln umgewandelt wurden. Bahnen und Stadtbehörden haben die Ordnungsbestimmungen jeweils für ihren Teil des Bahnhofsgeländes an diesen neuen Zustand der „Railcities" und „Shopvilles" angepasst und verschärft. Die Folge davon ist, dass nicht konsumwillige oder -fähige Personen, insbesondere so genannte Randständige, aber auch Personen, die Flugblätter oder Informationsschriften verteilen, einerseits stärker als bisher auffallen und andererseits in stärkerem Masse kontrolliert, vertrieben und kriminalisiert werden. Polizei, Bahnpolizei und Sicherheitsdienste betreiben hier eine „Citypflege" mit den Mitteln der staatlichen bzw. parastaatlichen Gewalt. Zur Strafverfolgung im eigentlichen Sinne tragen sie nicht bei (vgl. zum Beispiel Bern Karin Gasser: Kriminalpolitik oder Citypflege, Bern 2004).

Privat und öffentlich

Dass das alte Bahnpolizeigesetz angesichts der Umwandlung weiter Teile der öffentlichen Verkehrsbetriebe in formell private Gesellschaften nicht mehr der Realität angemessen ist, steht ausser Frage. Sowohl für Bahnanlagen (Bahnhöfe etc.) als auch für die Verkehrsmittel selbst ergab sich dadurch eine merkwürdige Gemengelage aus privatem Besitz und öffentlicher Funktion - eine Situation, wie sie bisher vor allem für Shopping malls oder Einkaufspassagen in Städten bekannt war. Wissenschaftliche Untersuchungen zeigen, dass gerade diese Vermischung von privatem und öffentlichem Raum ein Einfallstor für private Sicherheitsdienste ist (siehe u.a. Shearing, C./Stenning, P.: Private Policing, Newbury Park 1987; Ocqueteau, F.: Gardiennage, surveillance et sécurité privée, Paris 1992). Diese Frage wird mit dem Gesetzentwurf nicht im Ansatz problematisiert. Vielmehr

  • legalisiert der Entwurf geradezu bewusstlos die bestehenden Sicherheitsdienste,
  • zwingt sämtliche Verkehrsbetrieben - ob lokal oder Fernverkehr - zur Einrichtung solcher Dienste,
  • gibt ihnen Eingriffsbefugnisse, die zum Teil über die der Polizei hinausgehen (Ausweiskontrolle, siehe unten), und
  • stellt einen umfassenden Datenaustausch mit der Polizei in Aussicht, der im Gesetz nicht näher konkretisiert oder begrenzt ist.
  • Dabei liegen die Probleme mit den privaten Sicherheitsunternehmen auf der Hand. Private Sicherheitsdienste sind nicht demokratisch kontrollierbar. Sie sind profitorientierte Unternehmen. Üblicherweise liegen die Löhne und Sozialleistungen bei privaten Sicherheitsdiensten weit unter denen der Polizei. Dasselbe gilt für Ausbildungssituation und Rekrutierung. Statt solche allgemeinen Ermächtigungen zu erlassen, sollte der Gesetzgeber zunächst die Anforderungen an private Sicherheitsdienste überhaupt regeln. Bis dahin sollten private Dienste der Verkehrsunternehmen nur auf das Hausrecht und die Jedermannsbefugnisse zurückgreifen dürfen.

    Gesetze und Verordnungen

    Dieser Gesetzentwurf ermächtigt einmal mehr den Bundesrat zur Ausführung wesentlicher Angelegenheiten und entzieht damit dem Parlament und dementsprechend der Öffentlichkeit die Möglichkeit mitzureden und mitzubestimmen. Der Bundesrat soll

  • die Aufgaben der Sicherheitsdienste bestimmen,
  • die Ausbildung und Ausrüstung von Sicherheitsbediensteten regeln und
  • die Zusammenarbeit mit der normalen Polizei, insbesondere den Datenaustausch, festlegen.
  • Damit sind alle wesentlichen Fragen der Exekutive anheim gestellt. Der Rest der vorgeschlagenen Bestimmungen sind Ermächtigungen der Verkehrsbetriebe bzw. ihrer Sicherheitsdienste. Eine solche Aufteilung ist schlicht unakzeptabel.

    Geltungsbereich des Gesetzes (Art. 1, Art. 2 Abs. 1)

    Art. 2 Abs. 1 verpflichtet alle Transportunternehmen, einen Sicherheitsdienst zu unterhalten. Art. 1 umfasst dabei unter den Begriff Transportunternehmen auch Trolley- und Autobusunternehmen, mit anderen Worten: kommunale oder regionale Verkehrsbetriebe. Die daraus resultierende umfassende Verpflichtung sämtlicher Verkehrsunternehmen ist weder rechtlich akzeptabel noch zweckmässig.

    Kommunale Verkerhrsbetriebe mögen einen auf ihre Bedürfnisse abgestimmten Fahrkartenkontrolldienst betreiben. Fahrkartenkontrolle und Sicherheitsaufgaben sollten aber nicht vermischt werden. Je stärker die Fahrkartenkontrolle in den normalen Betrieb eingebunden ist, um so effizienter und akzeptabler ist sie für sämtliche Reisenden (siehe etwa die unterschiedlichen Vorgehensweisen bei Bern Mobil, wo das Fahrpersonal zwischenzeitlich und sehr zurückhaltend zu Fahrkartenkontrollen eingesetzt wird, und den VBZ, bei denen solche Kontrollen als generalstabsmässige Übung erscheinen und in sehr ruppiger Art abgewickelt werden: Schliessen der Türen, Anhalten des Busses, bis alle Personen kontrolliert sind, rüder Ton …).

    Ein parapolizeilicher Sicherheitsdienst ist im lokalen Zusammenhang absurd und trägt nicht im Ansatz zu einer Verbesserung der Sicherheit bei. Wenn in einem lokalen Bus oder Tram eine Straftat begangen wird, ist die lokale Polizei genauso schnell am Ort wie ein Sicherheitsdienst. Busse, Trams und Trolleys sind allesamt mit Funkgeräten ausgestattet, die die schnelle Mobilisierung der ordentlichen Polizei problemos ermöglichen. Die Aufstellung einer speziellen privaten Transportpolizei oder das Bereithalten besonders ausgebildeten Betriebspersonals führt hier nur zu Kompetenzverwirrungen und im Notfall zu Verzögerungen, wenn etwa zunächst der eigene Sicherheitsdienst statt sofort die Polizei benachrichtigt wird. Zwar kann keinem (formell) privaten Unternehmen untersagt werden, einen privaten Sicherheitsdienst zu engagieren. Es besteht jedoch kein Grund, diesen per Gesetz mit höheren Weihen zu versehen oder ihm spezielle Befugnisse einzuräumen.

    Aufgaben (Art. 2)

    Der Artikel vermischt Bestimmungen über die Organisation mit solchen über die Aufgaben. Wie bereits im vorangehenden Absatz vermerkt, darf der Aufbau eines Sicherheitsdienstes nicht zwingend für alle Verkehrsunternehmen vorgeschrieben werden. Absatz 1 muss deshalb zur Kann-Bestimmung werden.

    Statt den Aufbau von Sicherheitsdiensten vorzuschreiben, sollte das Gesetz diktieren, was solche Dienste nicht dürfen (Begrenzung auf das Hausrecht im Sinne der Transport- und Benützungsvorschriften und die Jedermannsbefugnisse) und was von ihnen hinsichtlich Tätigkeit und Ausbildung verlangt werden muss. Hierher gehört u.a.

  • das Verbot von bedrohlichem Auftreten und ebensolchen Uniformen (Verbot von Overalls und Springerstiefeln),
  • das Verbot der Anwendung des Einsatzes von Waffen und „Hilfsmitteln körperlicher Gewalt" ausser zu Zwecken der Notwehr und Notwehrhilfe,
  • das generelle Verbot von Schusswaffen und des Einsatzes von Tränengassprühdosen innerhalb von Zügen.
  • Erst auf diesem Hintergrund kann die Zulassung eines Sicherheitsdienstes in welcher organisatorischen Form auch immer für einen öffentlichen Verkehrsbetrieb erfolgen.

    Was die in Absatz 2 angesprochenen Transport- und Benützungsvorschriften betrifft, sollte der Gesetzentwurf klarere Vorschriften enthalten. Er muss den Unternehmen des öffentlichen Verkehrs Vorgaben machen, damit der öffentliche Verkehr weiterhin öffentlich bleibt, d.h. damit niemand aufgrund seines Status oder Aussehens von der Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel oder vom Aufenthalt in öffentlichen Verkehrsanlagen ausgeschlossen wird. In diesem Sinne sollte das Gesetz den Transportunternehmen, die Aufgaben des öffentlichen Verkehrs wahrnehmen, klare Vorschriften machen, was Transport- und Benutzungsvorschriften nicht enthalten dürfen. Jenseits der funktionsbedingten Anforderungen kann es in einem öffentlichen Verkehr keine anderen Verhaltensvorschriften wie im sonstigen öffentlichen Raum geben.

    Verhaltensanforderungen, die in Grundrechte eingreifen oder unberechtigte Vorschriften machen, haben zu unterbleiben. Öffentliche Verkehrsbetriebe sollten ferner die Möglichkeit beinhalten, öffentlich politische Rechte wahrzunehmen (Unterschriftensammlung, Verteilung von Flugblättern etc.). Es ist nicht einzusehen, warum die Bürgerinnen und Bürger in Bahnhöfen mit allem möglichen kommerziellem Unsinn zugemüllt werden dürfen, aber ihre politischen Grundrechte dort nicht wahrnehmen können.

    Darüber hinaus muss gerade im Bereich des öffentlichen Verkehrs die durch die Bundesverfassung garantierte Bewegungsfreiheit gewährleistet werden. Dazu gehört, dass es für jeden und jede möglich sein muss, sich im öffentlichen Raum anonym zu bewegen. Der Stadtberner Datenschutzbeauftrage hat in seiner Stellungnahme zu den Videoüberwachungsplänen des Gemeinderates festgehalten, dass videoüberwachte Zonen deutlich zu kennzeichnen sind, damit Personen, die nicht überwacht werden wollen, überwachte Plätze auch umgehen können. Diese Umgehungsmöglichkeit ist sowohl für die Bahnhöfe als auch für die Verkehrsmittel selbst zu sichern. Wo ein unbeobachtetes Bewegen im öffentlichen Verkehr nicht mehr möglich ist, kann von Öffentlichkeit nicht mehr die Rede sein.

    Befugnisse (Art. 3)

    Wie bereits oben ausgeführt, müssen die Befugnisse von Sicherheitsdiensten auf das Hausrecht und die Jedermannsbefugnisse begrenzt sein. Ganz und gar nicht einzusehen ist, dass den Sicherheitsdiensten generell eine unbegrenzte Berechtigung zu Ausweis- und d.h. Identitätskontrollen eröffnet wird. Die Polizeibehörden dürfen nach den Polizeigesetzen und Strafprozessordnungen der Kantone und der diesbezüglichen Rechtsprechung des Bundesgerichts nur anlassbezogen Identitätskontrollen vornehmen: Das Bundesgericht fordert hierfür eine "situation troublée", die Nähe zu einem Ort, an dem eine Straftat begangen wurde, oder die Ähnlichkeit der kontrollierten zu einer gesuchten Person (BGE 109 Ia 146 v. 6. Juli 1983). Für die privaten Sicherheitsdienste der Verkehrsunternernehmen kann es allenfalls begrenztere Befugnisse geben, aber keine die darüber hinaus gehen. Zu fordern ist ebenfalls, dass die Gründe für eine Kontrolle immer genannt werden müssen. Dasselbe gilt für Gepäckkontrollen und die Beschlagnahme von Gegenständen.

    Befugnisse zur Anhaltung, Befragung und Wegweisung von Personen, die sich „vorschriftswidrig" verhalten, sind nur dann akzeptabel, wenn die Vorschriften selbst dem öffentlichen Charakter eines öffentlichen Verkehrsmittels resp. eines Bahnhofs Rechnung tragen (siehe oben).

    Fazit

    Die heutigen Sicherheitsprobleme im öffentlichen Verkehr, die vor allem solche des subjektiven Unsicherheitsgefühls sind, sind u.a. durch den teils drastischen Stellenabbau beim geschulten Bahnpersonal entstanden. Viele Züge verkehren daher heute unbegleitet. Hier ist eine Rückbesinnung unbedingt erforderlich. Statt private Sicherheitsdienste mit schlecht ausgebildetem, schlecht bezahltem und arbeitsrechtlich schlecht geschütztem Personal zu beauftragen, sollte wieder vermehrt normales Bahnpersonal zu normalen Fahrkartenkontrollen und normalen Dienstleistungen im öffentlichen Verkehr eingesetzt werden.

    Der vorliegende Entwurf schreibt dagegen die bereits vielerorts wahrnehmbare Vermischung von Polizei und Polizeiaufgaben mit privaten Sicherheitsdiensten fort, anstatt klare Regelungen für eine Trennung dieser Bereiche aufzustellen. Er zwingt sämtliche Transportunternehmen in eine Sicherheitsspirale hinein, statt an die jeweilige Situation angepasste Lösungen zu ermöglichen. Die Transportunternehmen, vor allem die kommunalen Verkehrsbetriebe, sollten nicht zum Aufbau eines Sicherheitsdienstes verpflichtet werden, sie – und d.h. die Fahrgäste und die SteuerzahlerInnen – müssen ihn schliesslich auch bezahlen.

    Im Interesse der Grundrechte der Bürgerinnen und Bürger bedarf es zum einen klarer Einschränkungen für die privaten Sicherheitsdienste und zum anderen Mindestvoraussetzungen für Beförderungsvorschriften bzw. Bahnhofsordnungen, die deren Charakter als öffentliche Orte erhalten. Der Entwurf enthält statt dessen blosse Ermächtigungen an die Sicherheitsdienste und überantwortet alle wesentlichen Fragen dem Bundesrat zur Regelung per Verordnung.

    Der vorliegende Entwurf ist daher nicht akzeptabel und sollte zurückgezogen werden.